Fórum dos Trabalhadores da Fiocruz contrapõe Lenir Santos: “Inventar o público, não fugir dele”
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Que Estado queremos fortalecer? Inventar o público, não fugir dele
Uma contribuição ao debate proposto por Lenir Santos, em artigo publicado pelo IDISA (veja PS do Viomundo)
Por Fórum dos Trabalhadores e das Trabalhadoras da Fiocruz
Ser ou não ser, eis a questão […]
Esse país desconhecido […]
nos baralha a vontade
E nos faz suportar os males que temos
Em vez de voar para o que não conhecemos […]
E os planos de grande alcance e atualidade
Por via desta perspectiva mudam de sentido
E saem do reino da ação
William Shakespeare, Hamlet
O artigo “As Contradições da Gestão Pública: O caso FIOCRUZ”, de Lenir Santos, tem o mérito de colocar o debate em um terreno mais substantivo do que aquele em que ele frequentemente aparece.
Trata com seriedade um debate que frequentemente é reduzido a caricaturas. Não afirma que o privado seja, por natureza, eficiente, reconhece os riscos de captura, fragmentação e perda de controle público e identifica problemas reais que pressionam instituições como a Fiocruz, como as dificuldades de contratação e manutenção de pessoal especializado, compras, inovação, produção, parcerias, orçamento e capacidade de responder com velocidade às necessidades do SUS.
Sustenta ainda que o desafio é construir instrumentos capazes de combinar autonomia, flexibilidade, controle e compromisso público. É uma contribuição honesta, que merece ser debatida como tal. Embora sua argumentação se desenvolva fundamentalmente no terreno jurídico-institucional, algumas determinações políticas e experiências concretas que ajudam a compreender essas escolhas acabam ficando em segundo plano.
O cerne de sua argumentação pode ser traduzido por aquilo que denomina “contradições da gestão pública”, tomando como referência o caso da Fiocruz.
Lenir contrapõe, entre outras situações, a existência e a aceitação de uma fundação privada de apoio, a Fiotec, à resistência às novas fundações estatais de direito privado (FEDPs), previstas no Anteprojeto de Lei em debate no âmbito do X Congresso Interno da Fiocruz. A presença de trabalhadores terceirizados à rejeição do regime celetista, ou de “emprego público”, previsto para as FEDPs. E a reivindicação de maior autonomia financeira às críticas aos novos arranjos institucionais propostos.
Mas talvez não estejamos propriamente diante de contradições da gestão pública. O que aparece como incoerência pode expressar divergências substantivas sobre que Estado se pretende construir, quais relações de trabalho devem estruturá-lo, como devem se relacionar público e privado e onde devem estar concentrados patrimônio, capacidades e poder decisório.
São diferenças que não se resolvem apenas pela demonstração da legalidade dos instrumentos propostos, porque remetem a distintas visões de mundo e concepções de Estado, a interesses de classe antagônicos e, em última instância, a diferentes projetos de sociedade.
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Isso aparece concretamente nos próprios exemplos mobilizados pelo artigo. A existência e a centralidade da Fiotec não significam sua aceitação como modelo desejável.
Sua dependência estrutural é, ao contrário, parte do problema que precisa ser explicado. Do mesmo modo, a presença massiva da terceirização não significa concordância com ela, nem torna contraditória a defesa da recomposição do quadro público pelo RJU. E reivindicar maior autonomia para a Fiocruz não implica considerar indiferentes as formas institucionais pelas quais essa autonomia será alcançada.
As experiências de hibridização entre instituições públicas e fundações privadas em São Paulo, como o Instituto Butantan, discutidas no Seminário da III Conferência Livre promovido pelo Fórum das Trabalhadoras e dos Trabalhadores da Fiocruz, mostram justamente por que a manutenção formal do controle estatal não esgota o problema.
Esses exemplos, portanto, dizem menos sobre supostas “contradições da gestão pública” do que sobre a disputa que atravessa o debate sobre o futuro da Fiocruz.
Há também um ponto de partida que compartilhamos: o Estado brasileiro precisa mudar. Não se trata de transformar em virtude cada rigidez administrativa existente, nem de imaginar que o direito público, tal como hoje organizado, responda adequadamente às exigências de uma instituição científica, tecnológica, produtiva e sanitária da complexidade da Fiocruz. Precisamos de uma reforma do Estado. A divergência começa quando perguntamos em que direção essa reforma deve caminhar.
É aí que o artigo de Lenir permite explicitar uma diferença importante. Se precisamos de um novo Estado, por que esse novo Estado é reiteradamente imaginado mediante a incorporação de instrumentos formados sob a lógica do setor privado?
Contratos de trabalho celetistas, fundações estatais de direito privado, empresas, contratos de gestão, receitas próprias, maior autonomia patrimonial e mecanismos empresariais de governança aparecem como meios para conferir substância, capacidade e agilidade ao Estado público.
Cada um desses instrumentos pode, juridicamente, permanecer no campo público ou estatal. A divergência não está aí. A questão é que, quando as dificuldades do direito público são enfrentadas sistematicamente pela migração para formas de direito privado, surge uma contradição que não se resolve simplesmente afirmando a titularidade estatal das novas entidades. Quando se procura fortalecer o público recorrendo reiteradamente às formas organizacionais, trabalhistas e gerenciais constituídas sob a lógica privada, cabe perguntar que concepção de público está sendo produzida.
Não se trata de sustentar que qualquer uso de um instrumento de direito privado produza automaticamente privatização. O problema é observar o processo, sua direção e o que ele acumula ao longo do tempo. O problema está no processo e em sua direção.
Uma instituição pode utilizar pontualmente instrumentos dessa natureza sem deixar de ser pública. Mas, quando pessoal, patrimônio, receitas, governança e capacidade decisória passam progressivamente a se deslocar para entidades regidas por outra gramática institucional, muda-se o centro de gravidade da própria instituição. O letramento do que é público é deslocado. A questão deixa de ser apenas quem é formalmente o proprietário e passa a ser onde se constituem, no tempo, suas capacidades efetivas.
Esse é um ponto especialmente importante quando o artigo menciona a Fiotec. Há razão na crítica à dependência estrutural das fundações de apoio. Mas talvez a conclusão a extrair desse diagnóstico seja distinta. Se a insuficiência das capacidades públicas fez com que uma estrutura privada de apoio se tornasse progressivamente indispensável, a resposta não precisa ser reproduzir internamente essa mesma lógica sob novas pessoas jurídicas. Pode ser justamente reconstruir as capacidades públicas que deixaram de ser constituídas.
Essa dependência não surgiu espontaneamente. Ela foi sendo construída por uma direcionalidade política e estratégica reiterada na condução da Fundação pelas sucessivas gestões da Presidência da Fiocruz nas últimas décadas. Sem que fossem realizados, de forma sistemática, estudos comparativos entre a gestão mediada pela fundação de apoio e a execução direta pela Fiocruz, e sem que se investisse, com a mesma intensidade e continuidade, na criação de novos instrumentos, em novas práticas e em capacidades de gestão pública dentro da própria instituição, optou-se reiteradamente por ampliar o uso da Fiotec.
Com isso, ampliaram-se os quadros, os recursos gerenciados e as capacidades operacionais da Fiotec, que passou a mediar parcelas relevantes de processos necessários ao funcionamento institucional, como execução de projetos, contratação de pessoal e serviços, aquisição de bens, gestão de recursos de diferentes fontes e outras atividades administrativas e financeiras.
Capacidades que poderiam ter sido desenvolvidas diretamente na Fiocruz deixaram de se expandir ou mesmo involuíram à medida que essas funções passaram a ser realizadas de forma crescente por intermédio da fundação de apoio.
Formou-se, assim, um mecanismo de retroalimentação. Quanto mais a Fiotec era utilizada, mais sua própria expansão passava a justificar novas utilizações e mais se ampliavam sua estrutura, seu conhecimento acumulado e sua capacidade operacional.
E, quanto mais essa capacidade se consolidava, mais sua utilização aparecia como “a melhor” solução disponível para novos projetos, recursos e necessidades administrativas. O próprio uso passou a produzir as condições que justificavam sua continuidade e expansão.
Essa transferência tampouco pode ser justificada retrospectivamente por uma suposta eficiência intrínseca do modelo.
Em fiscalizações sobre contratos entre Fiocruz e Fiotec, o Tribunal de Contas da União (entre exemplos ver casos 1 e 2) identificou situações em que a fundação atuava fundamentalmente como intermediária para contratações e atividades administrativas que poderiam ou deveriam ser realizadas pela instituição apoiada, chegando a apontar a “irregular contratação direta da Fiotec para a realização de atividades de rotina administrativa da Fiocruz”, como “grave violação do art. 1º da Lei 8.958/1994 e do art. 24, inciso XII, da Lei 8.666/1993”.
Também foram identificados mecanismos de remuneração que, em casos concretos, não demonstravam ganhos de eficiência e podiam produzir incentivos contrários a ela. A flexibilidade, portanto, não pode ser tomada como evidência de eficiência.
O mesmo problema atravessa a argumentação mais geral em favor dos novos arranjos. O artigo permanece, nesse ponto, no plano das possibilidades jurídicas e das virtudes esperadas.
Mais flexibilidade, modernidade, autonomia e eficiência. Mas não apresenta experiências concretas que permitam demonstrar que a adoção de fundações ou empresas regidas pelo direito privado, por si mesma, produza gestão pública mais eficiente, transparente ou moderna.
E a experiência disponível recomenda cautela. No caso da EBSERH, os estudos empíricos não autorizam atribuir ao modelo jurídico uma superioridade inequívoca. Há trabalhos que não identificaram impacto estatisticamente significativo da adesão sobre a eficiência dos hospitais universitários e outros que encontraram melhoras em parte dos indicadores, sem permitir separar automaticamente os efeitos do novo modelo daqueles decorrentes da recomposição de pessoal, financiamento e investimentos.
No Butantan, por sua vez, o crescimento da Fundação Butantan foi acompanhado por forte assimetria em relação à estrutura pública do Instituto, com redução de servidores e expansão muito mais intensa do quadro da fundação de apoio.
Antes de transformar flexibilidade em sinônimo de eficiência, seria necessário demonstrar, comparativamente, que resultados decorreram da forma jurídica adotada, e não dos recursos, trabalhadores e capacidades adicionais que passaram a ser mobilizados por ela.
Hoje, a centralidade da Fiotec é uma realidade institucional incontornável. Mas é importante não naturalizar essa realidade. Ela é também o resultado acumulado de decisões tomadas ao longo de décadas sobre onde investir capacidades, onde concentrar conhecimento administrativo e por quais caminhos responder às dificuldades da gestão pública.
Nesse período, tanto a Fiocruz quanto sucessivos governos federais, estaduais e municipais, recorreram reiteradamente a mecanismos capazes de contornar as limitações do Estado sem construir, na mesma medida, capacidades públicas capazes de superá-las.
A dependência, portanto, não pode aparecer agora como prova de que o caminho escolhido era inevitável ou superior. Ela é, em parte, resultado do próprio caminho escolhido. Trata-se de uma realidade construída por decisões sucessivas que, ao longo do tempo, reforçaram a opção que havia sido feita. Se o remédio de ontem produziu dependência, transformar a lógica desse remédio em modelo permanente de organização do Estado não parece uma consequência necessária do diagnóstico.
Algo semelhante ocorre com a terceirização. A existência de milhares de trabalhadores terceirizados na Fiocruz não significa que essa situação tenha sido politicamente admitida como modelo desejável por aqueles que hoje resistem à expansão do regime celetista. A terceirização cresceu, entre outras razões, em um contexto de vacâncias, insuficiência de concursos e redução da capacidade de recomposição do quadro público.
Tomar uma deformação produzida pela fragilização da política de pessoal como argumento em favor de outra mudança estrutural de regime corre o risco de transformar o problema em justificativa para a solução que o aprofunda.
Por isso, a pergunta deveria ser outra: por que não produzir novos instrumentos de direito público capazes de responder às necessidades contemporâneas? Por que Instituições Estratégicas de Estado, como a Fiocruz (e tantas outras, consideradas suas especificidades), não poderiam contar com regras públicas específicas para compras em ciência, tecnologia e produção, mecanismos plurianuais de financiamento, fundos estratégicos públicos, planejamento de longo prazo da força de trabalho, carreiras adequadas às atividades científicas e produtivas e instrumentos especiais para emergências sanitárias?
Modernizar o Estado não precisa significar fugir do direito público. Pode significar transformá-lo.
Há também uma questão histórica que merece precisão. O artigo associa esse percurso a debates realizados na Fiocruz desde aproximadamente 2010, numa formulação que pode sugerir que as Fundações Estatais de Direito Privado já integravam, naquele momento, o debate institucional da Fundação. Não integravam.
É verdade que, naquele período, circulavam formulações técnicas e governamentais sobre novos arranjos jurídico-institucionais e que Lenir participou desse campo de formulação, em especial no que se refere aos marcos das Fundações Estatais de Direito Privado. Isso torna sua contribuição atual especialmente relevante.
Mas essas formulações não chegaram à comunidade da Fiocruz, naquele contexto, como objeto de debate e deliberação institucional. Formulação técnica, debate governamental e debate público dentro da instituição não são a mesma coisa.
O marco político do VI Congresso Interno foi a afirmação da Fiocruz como Instituição Estratégica de Estado, pública, estatal, integrada, democrática e comprometida com o SUS.
Quando, posteriormente, houve um debate institucional explícito sobre nova personalidade jurídica, ele se concentrou na proposta de uma empresa pública para Bio-Manguinhos, cercada de salvaguardas voltadas à preservação da integridade institucional, do controle direto da Fiocruz, da participação democrática e da lógica pública.
As Fundações Estatais de Direito Privado hoje propostas, portanto, não podem ser apresentadas retrospectivamente como se já tivessem sido objeto de debate institucional na Fiocruz em 2010, nem como realização tardia de uma autorização política produzida naquele momento.
Em uma instituição cuja democracia interna é parte constitutiva de sua identidade, distinguir elaboração técnica, circulação governamental de propostas e deliberação institucional não é preciosismo histórico. É parte do próprio problema democrático em discussão.
Outro ponto sensível é o tratamento das mudanças recentes na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre os regimes de pessoal. Evidentemente, decisões do STF alteram o terreno jurídico e precisam ser consideradas. Mas reconhecer uma nova realidade jurídica não exige naturalizá-la politicamente.
A flexibilização do Regime Jurídico Único não chegou ao presente como uma evolução administrativa linear e consensual. Ela foi objeto de disputa durante décadas, com resistência de movimentos populares, sindicatos, trabalhadores e partidos políticos.
Essa resistência não ocorreu por desconhecimento das dificuldades de gestão, mas porque se compreendia que o regime de trabalho no Estado não é apenas uma questão de eficiência contratual.
Envolve autonomia do servidor diante de governos, continuidade das políticas públicas, capacidade estatal e formas de proteção do interesse público. A legalidade atual não apaga a história política que produziu essa possibilidade, nem converte automaticamente uma derrota de determinado projeto de Estado em avanço progressista. Muitíssimo pelo contrário.
Isso também não autoriza a resposta simplista de que vínculo celetista é sinônimo necessário de precarização. Não é. Existem empresas estatais com empregos estruturados, estabilidade prática, carreiras e forte organização sindical. A questão substantiva é outra. Que relação de trabalho deve constituir a referência para funções permanentes e estratégicas de Estado? E que efeitos produz, no longo prazo, a coexistência e a expansão de regimes distintos dentro de uma mesma instituição?
Nesse ponto aparece uma divergência que é mais profunda do que a escolha entre instrumentos jurídicos. Há no argumento de Lenir uma concepção que poderíamos chamar, sem qualquer sentido pejorativo, de predominantemente funcionalista do Estado. Identificam-se funções que precisam ser desempenhadas e procuram-se os instrumentos jurídicos e organizacionais capazes de realizá-las com maior eficiência, flexibilidade e proteção pública.
Nossa questão começa antes. Que Estado é esse, para quais funções e a serviço de quais interesses sociais? O Estado não é apenas uma máquina que desempenha funções. É também uma relação social, atravessada por conflitos, interesses e correlações de força. Por isso, suas formas jurídicas, suas relações de trabalho, seus mecanismos de financiamento e seus desenhos de governança não são recipientes neutros. Eles também organizam poder. As formas também produzem política.
Essa diferença de perspectiva ajuda a explicar por que a afirmação de que uma fundação continuará sendo estatal não encerra o debate. A pergunta jurídica sobre a titularidade é necessária, mas insuficiente.
Precisamos perguntar que capacidades permanecerão diretamente constituídas no núcleo público da Fiocruz. Para onde irão trabalhadores, patrimônio, receitas e decisões. Quais interesses terão maior capacidade de incidência. Que controles democráticos existirão. E como esse desenho poderá evoluir em vinte ou trinta anos.
O que está em jogo, portanto, não é uma defesa abstrata do Estado existente. Ao contrário. O Estado existente é insuficiente para garantir direitos e responder às necessidades sociais. É justamente por isso que precisamos reformá-lo. Mas o sentido dessa reforma não é neutro. Depende das capacidades que ela fortalece ou desloca, das relações de trabalho e de poder que reorganiza e das necessidades e interesses sociais que passam a orientar sua ação.
A Reforma Sanitária brasileira oferece uma referência importante. Ela não se limitou a buscar o arranjo gerencial mais eficiente para prestar serviços de saúde. Disputou a própria definição de saúde, transformando-a em direito e atribuindo ao Estado responsabilidade por garanti-la. Produziu institucionalidade pública a partir de uma concepção política de necessidade social.
É nesse sentido que a formulação de Marx na Crítica do Programa de Gotha. “de cada qual segundo sua capacidade; a cada qual segundo suas necessidades”, pode servir menos como fórmula administrativa do que como orientação política.
O Estado que precisamos construir deve organizar capacidades sociais para responder às necessidades humanas, e não fazer com que as necessidades sociais se adaptem permanentemente às formas institucionais produzidas pela lógica da acumulação.
Por isso, talvez o principal mérito do texto de Lenir seja permitir que a divergência apareça em sua dimensão real. Não estamos discutindo se a Fiocruz deve mudar. Deve. Não estamos discutindo se precisa de maior capacidade de agir. Precisa. Nem se os problemas identificados são reais. São.
É justamente nesse ponto que Lenir chega ao núcleo da divergência. Sua proposição ultrapassa a discussão sobre um modelo gerencial específico para a Fiocruz. Apresenta a instituição como possível ponta de lança de uma nova forma de Estado, mais flexível, moderna e eficiente. E é precisamente por isso que esse debate não pode ser circunscrito à Fiocruz. Ele precisa ser situado na disputa mais ampla hoje travada sobre a transformação do Estado brasileiro.
Essa disputa se materializa, hoje, em pelo menos duas frentes que, embora tenham origens políticas, desenhos e discursos distintos, convergem em aspectos importantes de uma mesma reconfiguração do Estado.
De um lado, o MGI e a AGU conduzem a proposta de uma Nova Lei Geral da Gestão Pública, destinada a substituir o Decreto-Lei nº 200/1967.
Entre as mudanças propostas estão a incorporação expressa das Fundações Estatais de Direito Privado à arquitetura da administração indireta, a possibilidade de adoção de “modelos organizacionais mais flexíveis” e a ampliação de autonomias mediante mecanismos de contratualização de desempenho.
De outro lado, a chamada Reforma Administrativa, articulada na Câmara dos Deputados pelo grupo de trabalho coordenado pelo deputado Pedro Paulo, estrutura-se em torno de categorias como governança, gestão por resultados, produtividade, avaliação de desempenho, reorganização das carreiras e novas formas de gestão da força de trabalho.
Não se trata de afirmar que os dois projetos sejam idênticos. Há diferenças importantes entre eles, inclusive na relação com os servidores públicos e no discurso sobre o papel do Estado. Mas, observados a partir da direção mais profunda das transformações propostas, podem ser compreendidos como duas faces de uma mesma moeda contrarreformista: a progressiva reorganização do Estado segundo uma gramática gerencial que desloca para o centro categorias como flexibilidade, desempenho, contratualização, autonomia gerencial e resultados, ao mesmo tempo em que relativiza a especificidade das formas públicas pelas quais capacidades estatais, relações de trabalho e poder decisório são constituídos.
É nesse contexto que a proposição de fazer da Fiocruz uma experiência de uma nova institucionalidade estatal ganha outro significado. A Fundação não estaria apenas procurando uma solução administrativa para problemas particulares de compras, pessoal, produção ou inovação. Poderia estar funcionando como laboratório e ponta de lança de uma transformação mais ampla do próprio Estado brasileiro, justamente no momento em que sua arquitetura jurídico-administrativa está sendo novamente colocada em disputa.
E nenhuma forma de Estado é socialmente neutra. Por trás das categorias aparentemente técnicas de eficiência, produtividade, flexibilidade ou modernização existem escolhas sobre onde se concentram capacidades, quais relações de trabalho se expandem, quais controles são fortalecidos ou enfraquecidos e quais grupos sociais ampliam sua capacidade de inscrever seus interesses na materialidade do Estado.
A questão, portanto, não é apenas saber se determinados instrumentos podem juridicamente pertencer ao Estado. É perguntar que Estado eles ajudam a produzir, quais relações sociais organizam e quais interesses de classe encontram neles melhores condições de realização.
É nesse terreno, e à luz dessas duas frentes hoje abertas, a Nova Lei Geral da Gestão Pública do MGI/AGU e a Reforma Administrativa articulada na Câmara sob coordenação de Pedro Paulo, que reforma e contrarreforma se distinguem.
Não pela novidade dos instrumentos, nem pela simples oposição entre um Estado “antigo” e outro “moderno”, mas pela direção social da transformação. Uma reforma progressista do Estado deveria ampliar capacidades diretamente públicas para responder às necessidades sociais.
Uma contrarreforma pode também modernizar instrumentos e ampliar determinadas capacidades, mas fazê-lo deslocando progressivamente para dentro do público formas, relações e racionalidades produzidas sob outra lógica. É essa disputa sobre a direção da transformação do Estado, e não apenas sobre a eficiência administrativa da Fiocruz, que precisa ser colocada no centro do debate.
Uma possibilidade é modernizar o Estado incorporando, sob controle estatal, instrumentos mais flexíveis desenvolvidos no campo do direito privado. Outra é enfrentar o desafio mais difícil: transformar o próprio direito público e construir novas capacidades públicas adequadas à ciência, à tecnologia, à produção e ao SUS.
É essa segunda tarefa que nos parece historicamente mais consequente para a Fiocruz. Queremos construir um novo Estado, mas continuamos procurando no privado a gramática para imaginar o público.
Talvez a ousadia de uma Instituição Estratégica de Estado deva ser exatamente a inversa. Não fugir do público para conquistar flexibilidade, mas ajudar o Brasil a inventar um público capaz de fazer aquilo que o nosso tempo exige.
PS do Viomundo: Lenir Santos é advogada, professora colaboradora da Unicamp e presidente do Idisa (Instituto de Direito Sanitário Aplicado).
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