Fórum dos Trabalhadores desmonta argumentos de artigo de Odorico Monteiro sobre a privatização da Fiocruz

A privatização que se recusa a dizer seu nome

Resposta ao artigo “Mudar para fortalecer a Fiocruz pública”, de Luiz Odorico Monteiro de Andrade, publicado no Outra Saúde

Por Fórum dos Trabalhadores e das Trabalhadoras da Fiocruz 

O artigo de Luiz Odorico Monteiro de Andrade, publicado no portal Outra Saúde, presta um serviço involuntário ao debate sobre o chamado reposicionamento institucional da Fiocruz. Em discussão está um anteprojeto de lei que altera a arquitetura jurídico-institucional da Fundação e prevê a criação de novas entidades estatais de direito privado, para as quais poderão ser transferidos patrimônio, atividades e trabalhadores hoje vinculados à Fiocruz de direito público.

A defesa apresentada por Odorico deixa às claras que sua argumentação não se sustenta propriamente na análise desses dispositivos nem em evidências sobre o funcionamento da instituição, mas numa operação conceitual anterior a ambas.

Tudo repousa sobre uma frase, segundo a qual “privatização envolve transferência de patrimônio, controle ou responsabilidades para agentes privados”.

Fixada a premissa, a conclusão vem sozinha. Como ninguém propõe vender a Fiocruz, não haveria privatização. E quem diz o contrário incorreria numa “associação automática” entre forma jurídica e privatização, entre personalidade jurídica de direito privado e entrega ao mercado.

Isso não é um argumento. É uma definição talhada para manter a proposta, por construção, fora do conceito que a critica. Produz-se uma versão simplificada e reducionista da crítica, para, então, refutá-la.

E essa não é a crítica que temos feito. É evidente que direito privado e privatização não são sinônimos.

Não afirmamos que, no dia seguinte à aprovação da lei, a Fiocruz acordará privatizada, com uma placa de “vende-se” pendurada no Castelo Mourisco. Dissemos algo mais complexo e mais difícil de responder.

As transformações contemporâneas das relações entre Estado e mercado não dependem da venda formal de uma instituição pública. É preciso examinar privatizações indiretas, mercantilização, empresariamento, deslocamento de patrimônio, governança e relações de trabalho.

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O que sustentamos é que a proposta amplia mediações de direito privado, separa patrimônio, cria regimes próprios de trabalho e de governança, introduz fontes mercantis de receita, autoriza participação em empresas privadas e desloca para o direito privado atividades hoje desenvolvidas por uma fundação de direito público.

Isso é um processo. E processos históricos raramente produzem sua forma acabada no primeiro ato. Responder à palavra sem examinar o processo é responder à palavra “privatização”, não ao fenômeno.

Uma definição datada, estrita e nada neutra

A ideia de que privatização é essencialmente venda de ativos é o vocabulário do vendedor, não o da análise. Pertence à imagem clássica das privatizações dos anos 1980 e 1990, quando o Estado possui uma empresa e vende suas ações ou transfere seu controle. Essa modalidade existe, evidentemente. Mas há décadas a literatura crítica demonstra que não é a única forma pela qual as fronteiras entre público e privado se deslocam.

Essa ideia já era insuficiente em 1995, quando o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) abrigou a privatização sob outro nome. Não chamou de privatização a transferência da execução de atividades estatais a entidades privadas sem fins lucrativos. Inventou a “publicização”.

Foi sob a segunda palavra, e não sob a primeira, que se transferiu a gestão de serviços públicos para entidades de direito privado. Saúde, educação, ciência e cultura abriam-se às Organizações Sociais (OS) e a outras formas privadas financiadas pelo fundo público.

A controvérsia é antiga. Seus defensores diziam que não havia privatização porque não se vendiam hospitais, escolas ou equipamentos públicos.

A crítica respondeu mostrando que a privatização também assume formas “não clássicas”, entre elas a transferência da gestão, do fundo público e da execução das políticas a entidades privadas, a submissão do trabalho ao regime privado, o deslocamento da decisão para colegiados restritos, a substituição do controle social pela contratualização e por modelos de “governança participativa”, a apropriação de parcelas do fundo público, a mercantilização das políticas sociais e a dependência estrutural de receitas obtidas no mercado. Nenhuma delas exige escritura de venda.

Trinta anos depois, é curioso reencontrar quase intacta a mesma argumentação. O artigo de Luiz Odorico reintroduz a “publicização” em sentido invertido, agora para caracterizar como “avanço” a passagem de trabalhadoras e trabalhadores terceirizados para empregos celetistas em novas fundações de direito privado.

A história recomenda cautela com o vocabulário. Como diz Asa Cristina Laurell, precisamos de vigilância epistemológica permanente, para que nossos princípios não se descolem das palavras que lhes dão vocalidade. O termo publicização não é inocente. Foi usado para legitimar a expansão das OS na saúde.

E o SUS mostra concretamente o limite da definição estreita. Não foi preciso vender as unidades básicas. Os prédios permaneceram públicos, o financiamento continuou público e a responsabilidade constitucional permaneceu estatal. Ainda assim, gestão e força de trabalho puderam ser ampla e “pandemicamente” deslocadas para entidades privadas.

Em São Paulo, em 2023, 95,6% dos trabalhadores da Atenção Primária eram contratados por OS. No Rio de Janeiro, pesquisa da Fiocruz encontrou 94,5% dos vínculos das equipes de Saúde da Família em contratações celetistas intermediadas por OS. A análise dos contratos de gestão de 2023 mostrou ainda que a totalidade das equipes de Saúde da Família do município era administrada por Organizações Sociais. A propriedade continuou pública, enquanto gestão e trabalho mudaram profundamente.

Privatização, portanto, pode ser processo molecular. Nenhuma dessas formas exige escritura de venda. Reduzir o conceito à alienação patrimonial é desarmar a crítica por definição. E é recurso pobre para um debate desta gravidade.

O que diz o anteprojeto

E nem é preciso recorrer a teorias. Basta ler a minuta que o próprio artigo indica ao leitor. Ela não se limita a afirmar que a Fiocruz continuará pública. Cria duas pessoas jurídicas de direito privado, com autonomia gerencial, patrimonial, orçamentária e financeira e quadro próprio de pessoal. Prevê a transferência à Fundação Estatal de Biomanguinhos (FE-Bio-Fiocruz) de “bens, móveis e imóveis, e direitos, tangíveis e intangíveis, de Bio-Manguinhos” (art. 25, parágrafo único, reiterado no art. 57).

Estabelece como receitas próprias as rendas de serviços prestados, “o produto da venda de publicações, material técnico, dados e informações”, os rendimentos de aplicações financeiras e as doações — inclusive de pessoas jurídicas privadas (arts. 26 e 27). No art. 15, parágrafo único, autoriza ainda a subsidiária a “participar da constituição, da gestão e do capital de sociedades empresariais privadas”.

Vale reler esse último dispositivo aceitando, por um momento, a definição estreita do autor. O anteprojeto autoriza a entidade que receberá o patrimônio de Bio-Manguinhos a colocá-lo na forma de conhecimento, tecnologia ou capacidade produtiva, no capital de sociedades empresariais privadas.

Não se trata de uma inferência sobre riscos futuros, mas de uma possibilidade inscrita no próprio texto da lei e compatível com a própria definição que o artigo escolheu para se declarar imune. Isso obviamente não significa privatização automática, mas mostra uma fronteira entre estatal e privado muito mais porosa do que a réplica admite. É possibilidade criada pelo próprio texto legal. Sobre isso, silêncio.

O art. 32 completa o quadro. O anteprojeto institui regime celetista, admissão por concurso ressalvados os empregos por prazo determinado, e empregos de confiança de livre nomeação. Isso não converte servidores em empregados de empresa privada, mas introduz nova segmentação institucional e trabalhista numa Fiocruz que já convive com profunda fragmentação de vínculos.

O contraexemplo escolhido pelo autor

O artigo invoca a empresa pública para provar que direito privado convive com caráter estatal. Mas isso demonstra apenas coexistência, não que a personalidade de direito privado seja salvaguarda contra privatizações futuras. Uma estatal “possui personalidade jurídica de direito privado e permanece integrante do Estado”. Permanece… enquanto permanecer!

A forma de direito privado é o que constrói a porta de saída por meio de participação societária, diluição da participação estatal, abertura de capital, transferência de ações e perda de controle. No universo das estatais regidas pelo direito privado, a Eletrobras permaneceu por décadas sob controle estatal, até que esse controle foi alterado.

Sua privatização, em 2022, ocorreu não pela venda direta da companhia, mas por uma oferta de novas ações que diluiu a participação da União e retirou-lhe o controle. O exemplo demonstra o oposto do que pretende. O direito privado não é garantia contra a transferência. É condição de possibilidade para que ela ocorra.

A analogia, além disso, é limitada ou imprópria. A empresa pública é categoria consolidada da administração indireta, com assento constitucional para a exploração de atividade econômica e regime próprio. Já a fundação estatal de direito privado é figura controvertida, cuja regulamentação geral foi tentada no PLP 92/2007 e jamais aprovada. Não há, até hoje, uma lei-quadro que a discipline.

A Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), através de seu anteprojeto de lei, presta-se a retomar a tentativa dessa regulamentação, agora subtraída de um debate público correspondente fora dos muros da própria Fundação.

Seu art. 28 define fundação estatal, fundação estatal dependente e fundação estatal subsidiária dentro de uma lei apresentada como específica da Fiocruz. Trata-se de matéria de alcance geral sobre a organização do Estado, conduzida como assunto doméstico de uma fundação. Sobre isso, o artigo não diz uma palavra, acompanhando a forma endógena com que a Direção da Fiocruz tem conduzido todo o processo. Contudo, a gravidade do tema exige debate público muito mais amplo.

O falso dilema da terceirização

O trecho sobre trabalho é o mais engenhoso, mas também o mais frágil.

Compara-se o “terceirizado de empresa interposta” com o “empregado público concursado da entidade estatal” e conclui-se que a mudança representaria “maior publicização”. Em abstrato, a distinção procede.

Mas a comparação tem dois termos quando existem três, e o suprimido é justamente o que a Constituição prevê e o anteprojeto não amplia. Servidor estatutário concursado vinculado diretamente à Fiocruz sob o Regime Jurídico Único, que estrutura seu quadro permanente e que o anteprojeto não amplia. Comparar a proposta apenas com a pior situação existente é escolher o adversário.

Além disso, terceirização não se resolve por forma jurídica. Resolve-se por orçamento, decisão política e concurso. Onde está demonstrado que as subsidiárias substituirão a terceirização por empregos públicos? Não está!

Nada no anteprojeto obriga as subsidiárias a substituir terceirizados por empregados públicos, nem as impede de terceirizar. O precedente que o artigo não menciona é incontornável. A Ebserh foi apresentada ao país com esta mesma promessa, como caminho para substituir vínculos terceirizados por contratações celetistas concursadas, mas a terceirização permaneceu presente nos hospitais universitários.

Mudar a forma jurídica pode alterar vínculos, mas não garante superar a terceirização. Quem defende a repetição do modelo tem o ônus de avaliar seu resultado, não de omiti-lo.

Há ainda um dado que inverte o argumento do autor. O Boletim Estatístico de Pessoal da própria Fiocruz mostra que a redução do número de servidores foi compensada pelo crescimento da força de trabalho terceirizada.

A conclusão possível não é que o RJU fracassou, mas que o Estado deixou de realizar concursos em volume suficiente. Transformar uma política deliberada de não recomposição em prova da inadequação do regime público é uma operação curiosa. Primeiro se enfraquece a capacidade estatal. Depois, usa-se o enfraquecimento produzido como evidência da inadequação do regime público.

A pandemia como argumento contra si mesma

A Covid-19 é mobilizada como justificativa da mudança jurídico-administrativa. Ela demonstrou a importância de Bio-Manguinhos e da capacidade produtiva nacional. Contudo, há uma ironia incontornável. Bio-Manguinhos realizou tudo aquilo que o artigo celebra, como a transferência de tecnologia, a organização de cadeias produtivas, a internalização de etapas críticas e o fornecimento em escala ao Programa Nacional de Imunizações, enquanto parte da Fiocruz de direito público. A pandemia demonstra que é preciso fortalecer a produção pública. Mas não demonsta que fortalecê-la exija retirá-la do direito público e transferir patrimônio, atividades e trabalhadores para uma fundação de direito privado. Entre uma constatação e outra há um salto que o artigo não preenche.

O mesmo vale para a agilidade e flexibilidade. Ninguém ignora que uma unidade industrial tem necessidades específicas, que importações podem ser urgentes e que certos procedimentos administrativos são inadequados. O que se pede há meses, e continua faltando, é um diagnóstico público. É preciso demonstrar quais são os gargalos, suas causas, quais instrumentos já disponíveis foram testados, que alternativas foram comparadas e por que novas pessoas jurídicas seriam a solução necessária, ou superior ao modelo fundacional atual. O artigo lista problemas reais e salta de repente para a arquitetura previamente escolhida. O método está invertido. Em vez de partir dos problemas e comparar caminhos, parte-se da arquitetura já definida e reúnem-se argumentos para justificá-la.

Salvaguardas contra o quê?

O autor lista, uma a uma, as objeções do Fórum das Trabalhadoras e dos Trabalhadores da Fiocruz e as converte em salvaguardas. Fala em impedir o esvaziamento da Fiocruz pública, preservar o RJU, garantir o controle estatal, proteger o patrimônio e evitar que indicadores financeiros se sobreponham ao SUS. Concordamos. Mas salvaguardas contra o quê? Se o modelo é inequivocamente público e não produz riscos relevantes de fragmentação, mercantilização, substituição do RJU ou perda de controle, por que são necessárias tantas defesas para impedir exatamente esses resultados? A lista reconhece, involuntariamente, riscos que o restante do artigo minimiza.

Há ainda um problema decisivo. As garantias comparecem no futuro do indicativo. O texto diz que “devem”, “precisam”, que “é fundamental impedir”. Se são condições essenciais do modelo, precisam estar na lei antes de sua aprovação. Pedir aprovação agora e garantias depois inverte o ônus da prova.

A contradição fica mais aguda na governança. O artigo afirma que o peso institucional da Fiocruz nas novas estruturas seria garantia central do caráter público. Entretanto, o anteprojeto não assegura esse peso. Na fundação prevista para o enfrentamento às emergências em saúde pública, seu Conselho Curador tem onze membros e é presidido pelo titular do órgão de Vigilância em Saúde e Ambiente do Ministério da Saúde, e não pelo presidente da Fiocruz (art. 18). Pode haver argumentos para defender esse desenho. O que não se pode é sustentar que o controle da Fiocruz é a garantia decisiva e tratar como detalhe uma arquitetura em que esse controle não está assegurado.

Duas concepções sobre o que é “público”

A divergência, no fundo, é mais profunda que a disputa por uma palavra. O artigo trabalha predominantemente com uma concepção formal de público. Uma entidade teria seu caráter público assegurado se instituída e controlada pelo Estado, com patrimônio público, controle externo, prestação de contas e fiscalização. Esses elementos são indispensáveis, mas não suficientes. A nossa concepção de público é outra. Público não é atributo cartorial. É também uma relação social e política que precisa ser permanentemente produzida e defendida. O Estado não precisa desaparecer para ser privatizado por dentro. Essa é uma marca das privatizações não clássicas, que preservam o Estado como financiador, regulador, comprador e garantidor, enquanto abrem ao privado novos espaços de valorização e influência.

Há instituições formalmente estatais atravessadas por relações mercantis, políticas executadas segundo racionalidades empresariais e fundo público mobilizado para abrir espaços privados de acumulação. As privatizações não clássicas operam justamente aí, no ventre do próprio Estado, ampliando espaços privados de gestão, valorização do capital e poder decisório, sem que seja necessária a transferência formal da propriedade pública.

Isso é ainda mais relevante quando uma transformação como a proposta para a Fiocruz, com efeitos sobre o SUS, para outras políticas sociais e para a organização estatal, percorre instâncias do Executivo sem participação prévia equivalente do controle social nacional da saúde. Governança institucional e controle social não são sinônimos e podem, inclusive, operar em sentidos opostos quando a primeira substitui espaços democráticos de participação por arranjos decisórios restritos e predominantemente gerenciais.

Os silêncios

Um texto se julga também pelo que não enfrenta. O artigo discorre longamente sobre governança sem examinar um único dispositivo do anteprojeto. Não menciona a autorização para captação de receitas mediante venda de serviços, dados e informações. É a estrutura de receitas, e não apenas o estatuto, que ajuda a definir a quem uma entidade precisa responder para sobreviver. Não trata do Conselho Nacional de Saúde, ausente de um processo conduzido com o Ministério da Saúde (MS), o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) e a Advocacia-Geral da União (AGU). Também não responde por que a maior operação da história de Bio-Manguinhos, a incorporação da vacina contra a covid-19, foi realizada sob o regime jurídico que agora se declara insuficiente.

O silêncio mais importante, porém, é metodológico. Falta demonstrar que os problemas identificados exigem esta solução e não outras. Sem diagnóstico comparativo, análise de alternativas e avaliação dos riscos de longo prazo, a proposta permanece como resposta previamente definida em busca de suas justificativas.

Currículo não isenta ninguém

Há, por fim, uma questão sobre o modo de apresentar o debate. O artigo do Fórum de Trabalhadoras e Trabalhadores da Fiocruz foi publicado como opinião de um coletivo. A réplica veio anunciada como a de um “nome histórico da Reforma Sanitária”.

A trajetória de Luiz Odorico pode ser respeitável e não está em questão. Mas biografia não é premissa de argumento. A história da Reforma Sanitária nunca foi homogênea, e seus protagonistas assumiram posições distintas, incluindo sanitaristas que subscreveram as organizações sociais, a Ebserh, as agências da atenção primária (AgSUS, antiga Adaps), fundos patrimoniais, participam ou participaram de institutos e fundações empresariais, outras formas de relação público-privada e, agora, as fundações estatais de direito privado.

Invocar a autoria da Lei nº 14.196/2021 como se ela desse estofo moral para autorizar uma alteração na arquitetura jurídica da instituição que a própria lei declarou patrimônio nacional é converter currículo em argumento.

E vale nos dois sentidos: a crítica das trabalhadoras e dos trabalhadores não se refuta chamando-a de corporativismo, nem a defesa da proposta se sustenta pela estatura de quem a assina. O que está sobre a mesa é um texto de lei. É por ele que a proposta deve ser julgada. E é ele que ainda não foi defendido.

Mudar para quê, como e em benefício de quem

Não estamos diante da privatização clássica da Fiocruz. Ninguém afirma que o governo pretende vender a Fundação. O que está em discussão é mais complexo. Trata-se da introdução de mediações jurídico-institucionais capazes de ampliar mercantilização, empresariamento, fragmentação e formas não clássicas de privatização no interior de uma instituição que permanecerá formalmente estatal. Recusar o problema porque não haverá venda de ações é olhar para as privatizações do século XXI com o dicionário dos anos 1980.

As perguntas relevantes são outras.

Que incentivos produzirão as novas fontes de receita?

Que relações serão criadas com sociedades empresariais privadas expressamente autorizadas?

Que atividades poderão migrar para as subsidiárias?

Que instituição restará do lado de dentro da Fiocruz de direito público daqui a vinte anos?

E que capacidade terá a comunidade de reverter o processo depois que novas pessoas jurídicas, patrimônios, carreiras, contratos e interesses estiverem constituídos?

Nada disso se responde pela simples afirmação de que, juridicamente, as subsidiárias continuarão sendo entidades estatais.

A Fiocruz precisa mudar. Mas mudança não é categoria política vazia. Toda mudança tem direção, produz relações, fortalece determinados sujeitos e abre certas possibilidades enquanto fecha outras. Por isso, a pergunta segue de pé, talvez mais necessária depois da defesa apresentada: mudar para quê, mudar como e, sobretudo, mudar em benefício de quem?

Este artigo não representa obrigatoriamente a opinião do Viomundo.

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