Política

Emir Sader: O público, o estatal, o militar e o privado

12/07/2026 - 08:55 Tempo de leitura: 11 min

Imagem: Jason Song

O esvaziamento da esfera pública instrumentaliza o terceiro setor e as organizações civis para gerenciar a miséria sem alterar as estruturas de acumulação de riqueza

Por Emir Sader*, em A Terra é Redonda

Uma das características das transformações do campo teórico sobre a hegemonia neoliberal foi a da centralidade do debate em torno do par estatal-privado. A crítica do “estatismo”, paralelamente à apologia do mercado, dos espaços privados, da “sociedade civil”, teve como principal efeito, o deslocamento do outro elemento que antes fazia parte integrante da polarização – o público.

Esse deslocamento produziu vantagens fundamentais para o novo modelo hegemônico e seu discurso teórico, promovendo uma polarização cujos termos por si mesmos favorecem a exaltação do polo em que se funda o discurso neoliberal, pela desqualificação do Estado e principalmente pela desaparição do público.

No entanto, a dicotomia constitutiva de toda a problemática do pensamento social e político moderno foi aquela entre público e privado. É dessa dicotomia que se valeram as disciplinas jurídicas, sociais e históricas, para “delimitar, representar, ordenar o próprio campo de questionamento, como, para permanecer no âmbito das ciências sociais, paz/guerra, democracia/autocracia, sociedade/comunidade, estado de natureza/estado civil” (Norberto Bobbio).

Pode-se falar de uma grande dicotomia – segundo Bobbio –, quando ela nos coloca uma distinção de que é possível demonstrar a pertinência em duas direções: pela divisão do universo em duas esferas, que esgotam o tema, no sentido de que todos os elementos desse universo são incluídos, definindo ao mesmo tempo que os que fazem parte de uma, são automaticamente excluídos do outro; pelo estabelecimento de uma divisão que é ao mesmo tempo global, no sentido de que todos os elementos que compõem cada esfera devam poder ser incluídos e de fazer convergir para si outras dicotomias que se tornam secundárias em relação a ela.

Os dois termos da dicotomia podem ser definidos um independentemente do outro ou podem ter sua definição centrada num deles, com o outro sendo definido por exclusão em relação a ele, definindo o primeiro termo como o termo forte, o outro como o termo fraco. Nesse caso, o público costuma ser tomado como o termo forte, o privado passando a ser definido como o “não público”.

Ou então, de forma dialética se pode definir os dois termos de forma antagônica e mutuamente dependente, de forma indissoluvelmente vinculados um ao outro. Nesse sentido, a definição de um é essencialmente vinculada a do outro, só ganha sentido por contraposição ao outro. O interesse público é determinado imediatamente em relação e em contraste com o interesse privado e vice-versa.

Esta mesma diferenciação pode fazer que os limites de uma das esferas terminem onde começa a outra ou que a natureza de cada uma delas seja tal que seus espaços sejam totalmente diferenciados, não se tratando de contiguidade, mas de diferença essencial na natureza de cada uma delas, o público e o privado sendo elementos totalmente contraditórios entre si.

Como quer que sejam definidas as esferas pública e privada, a diferenciação entre elas pode ser interpretada como refletindo o que pertence ao grupo enquanto tal, à coletividade, e o que pertence a seus membros individuais ou, de forma mais geral, entre a sociedade global e eventuais grupos minoritários (como a família, por exemplo), ou ainda entre um poder central superior e poderes periféricos inferiores, que tenham relativa autonomia em relação àquele.

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A importância da dicotomia público-privado revela-se nas ciências sociais pela existência paralela de outras dicotomias, que a complementam ou podem até mesmo pretender substituí-la, como aquela de sociedade de iguais-sociedade de desiguais, lei-contrato, justiça cumulativa-justiça distributiva.

Significados da dicotomia público/privado

Além do significado descritivo dessa dicotomia, existe também nela um significado valorativo. Sendo considerados como termos contraditórios entre si, decorrem duas concepções diversas da relação entre público e privado, que podem ser definidas, a primeira com o primado do privado sobre o público ou, ao contrário, do público sobre o privado.

O primado do direito privado afirmou-se através do valor do direito da razão, isto é, de um direito cujo valor vem de ser reconhecido independentemente das circunstâncias de lugar e de tempo. Isso se passa até mesmo com Marx, que quando faz a crítica do direito, se refere sempre ao direito privado, quando aborda sua afirmação da igualdade formal entre todos. O direito burguês aparece sempre assim como o direito privado.

O direito público, como corpo sistemático de normas nasce mais tarde do que o direito privado, na época da formação dos Estados modernos e fica contaminado pela natureza social desse novo Estado. “Um dos acontecimentos que melhor que os outros revela a persistência do primado do direito privado sobre o direito público é a resistência que o direito de propriedade opõe à ingerência do poder soberano e, portanto, ao direito do soberano de expropriação (por utilidade pública) dos bens dos súditos” (Bobbio).

A partir de John Locke o tema da inviolabilidade da propriedade – que compreende todos os outros direitos individuais considerados naturais, como a liberdade e a vida – aponta para a existência de uma esfera autônoma em relação ao poder público, tornando-se um dos eixos centrais da concepção liberal do Estado, tornando-se a mais conhecida e consistente teoria do primado do privado sobre o público.

O primado do público assumiu várias formas, muitas delas confundidas com o estatal, pela ambiguidade da crítica ao liberalismo. Nação, classe, comunidade – foram invocadas para promover renúncias ao plano individual, muitas vezes em nome do público, mas na realidade falando em nome do estatal. Essa tradição, muito mais antiga do que a liberal, remete a Aristóteles – com a ideia de que “o homem é um animal político” – e foi retomada fortemente por Hegel.

Politicamente o primado do público representou a expansão dos poderes de intervenção do Estado, na sua capacidade de regulação do mercado, como contraponto do movimento histórico que viu surgir a classe burguesa e as relações mercantis a que ela abriu caminho.

A distinção público-privado pode ser encarada de uma outra ótica: a da distinção política/economia, com o primado do público sobre o privado interpretado como o primado da política sobre a economia, do interesse geral sobre a acumulação e as necessidades privadas. Essa visão é possível, porque, à diferença das sociedades pré-capitalistas, no capitalismo a acumulação privada não requer, para sua reprodução, pelo caráter da extração da mais-valia, que aparece como uma troca de iguais entre salário e valor da força de trabalho, a intervenção estrutural da política.

O político pode então ser liberado para assumir a forma de interesse geral – o “céu da política” de que falava Marx, em relação ao inferno das relações de trabalho. Enquanto isso o econômico aparece como o espaço de relações privadas de troca entre força de trabalho e capital, em condições de igualdade jurídica.

Estatal, nacional, militar

No Brasil, o Estado apareceu para o conjunto da sociedade, até 1930, como uma coalizão das elites no poder, hegemonizadas por suas frações primário-exportadoras. Sua crise gerou as condições que vinham se gestando ao longo das décadas anteriores, para a primeira coalizão que pretendia representar um projeto hegemônico para o conjunto do País.

Não por acaso passamos bruscamente de um presidente que ainda falava da questão social como “caso de polícia”, para um que interpelará o povo como “trabalhadores do Brasil” e que colocará, refundará o Estado brasileiro para pôr em prática um projeto nacional, pela primeira vez, mais de quatro séculos depois que o capitalismo chegou com a espada e a cruz nas mãos dos colonizadores.

Nenhum dos episódios políticos relevantes na história brasileira havia sido protagonizado por forças sociais e políticas emergentes – nem a Independência nem o fim da escravidão nem a Proclamação da República, todos resultantes de processos gattopardistas ou de revoluções passivas, na linguagem gramsciana, para designar modalidades de pactos de elite e de cooptações políticas e ideológicas.

A revolução de 1930 vinha romper com a hegemonia das oligarquias regionais incapacitadas de gerar modelos hegemônicos, até porque seu próprio processo de reprodução como classes primário-exportadoras supunha tanto a subjugação pré-capitalista das classes trabalhadoras no campo, quanto a canalização da produção agrícola substancialmente para o mercado externo, não dependendo, portanto, de processos de distribuição de renda no mercado interno.

O bloqueio desse modelo levou à construção empírica e gradual de outro modelo, que necessitava romper com os fundamentos daquela coalizão e daí a construção de um Estado nacional, posta em prática de uma política de industrialização e a construção de um bloco social de apoio popular ao governo, pela primeira vez na história.

Não se poderia dizer, estritamente, que houvesse uma esfera pública ainda no Estado getulista, mas sim uma forte marca estatista e nacional. Nacional, pelo caráter do modelo econômico e social posto em prática, voltado centralmente para o mercado interno, ancorado em forte presença estatal, fomentando o surgimento de uma economia industrial com caráter estatal e privado, mas nacional, assim como no discurso político e ideológico, com fortes tons nacionais e populares.

A ausência de organização autônoma da classe trabalhadora, assim como de formas de participação política democrática durante os quinze anos do primeiro governo getulista e mesmo sua continuidade nos anos posteriores, pela forte marca que seu projeto deixou – pelo menos até o golpe de 1964 – impedem dizer que houvesse um modelo hegemônico que integrasse o público como sua dimensão central.

O movimento golpista de 1964 assumiu fortes elementos do Estado preexistente e lhe deu contornos novos, que o diferenciariam na sua essência do modelo hegemônico anterior. O mundo do trabalho, que encontrava até ali no Estado um aliado contraditório, passou a ter no Estado ditatorial um inimigo feroz, que voltou todo o seu peso contra os avanços conquistados de auto-organização dos trabalhadores nas duas décadas anteriores e instaurando o que poderíamos chamar de modelo estatal militar.

A dimensão estatal fortaleceu-se com a reorganização do seu aparelho em torno do seu ramo militar, que passou a ser seu tronco básico, conforme a doutrina de segurança nacional. Essa blindagem militar do seu Estado foi acompanhada do arrocho salarial e da intervenção em toda a estrutura sindical, liquidando logo no início do novo período histórico qualquer vestígio popular no novo Estado brasileiro. O modelo econômico de abertura ao capital estrangeiro manteve seu caráter industrializador, agora amputado de um de seus pilares – o do consumo interno de massas –, voltando-se centralmente para a exportação e para o consumo interno da esfera alta do mercado.

O caráter nacional e estatal do modelo hegemônico foi selado por forte tom militar, que predominou e se impôs, na forma da ditadura e da construção de equipes de governo compostas pela alta oficialidade das forças armadas e por quadros ideológicos e econômicos – centralmente juristas e economistas oriundos do meio acadêmico conservador. O nacional-estatista dava lugar ao estatista-militar.

Democrático, liberal, privado, mercantil

A crise e o esgotamento da ditadura militar introduziram um novo período histórico no Brasil, marcado pela nova hegemonia – econômica, política e ideológica – liberal. No Brasil representou, inicialmente, a retomada de um sistema político de democracia liberal e, posteriormente, de um modelo econômico neoliberal. O estatal havia ficado fortemente marcado por seus aspectos militar e ditatorial e assim não foi difícil identificar o democrático com o privado e o civil.

Foi no bojo desta transformação que certas categorias emergiram com força pela primeira vez no Brasil – como sociedade civil, cidadania, direitos humanos. A própria valorização da democracia no seio de um movimento popular que antes se orientava pela polarização de modelos econômico-sociais, veio favorecer a instauração de um novo campo ideológico, fortemente marcado pela hegemonia liberal.

A redefinição liberal da democracia favoreceu, por sua vez, a identificação entre privado e mercantil, em oposição ao estatal e, por extensão, ao coletivo. A grande operação ideológica foi a centralização do campo teórico na polarização estatal-privado, deslocando o público. A crítica do Estado, em condições de aguda crise fiscal, de deterioração dos serviços públicos e de sua privatização acelerada se generalizava, ao mesmo tempo que se estendiam as propostas neoliberais de desregulação estatal, de privatização das empresas estatais, de abertura das economias ao mercado internacional.

Produziu-se assim uma ambígua convergência entre a crítica liberal ao Estado “autoritário” e a crítica ao centralismo econômico do Estado, expressos de forma sintética na “teoria do autoritarismo”, particularmente na versão de Fernando Henrique Cardoso, em que se absolvia o grande capital privado nacional e internacional no advento e consolidação das ditaduras do Cone Sul, concentrando as críticas numa suposta “burguesia de Estado” e substituindo a ditadura militar por regimes autoritários.

Estava preparado o quadro político e ideológico para a hegemonia liberal nos planos político e econômico. A “teoria do autoritarismo” propunha a democratização como processos de descentralização dos poderes políticos em torno do executivo, com a reinstalação de um Estado liberal de direito e de desconcentração do poder econômico em torno do Estado. A introdução de políticas neoliberais no mundo a partir da década de 1980 e no Brasil a partir da década seguinte, deram expressão política e econômica a essa hegemonia.

Democrático, público, antimercantil

No entanto, as grandes conquistas democráticas deste período, no Brasil, se deram no espaço público. Enquanto o Estado renunciava aceleradamente às suas funções sociais e públicas, com o fortalecimento do seu braço privado, desenvolveram-se nas suas periferias dois grandes avanços: as políticas de orçamento participativo no plano municipal e os assentamentos de trabalhadores rurais sem terra no campo. Foram avanços na contramão da hegemonia neoliberal, que se deslocaram da polarização estatal-privado, para gerar espaços públicos em políticas governamentais em um, e políticas para o movimento de massas em outro.

O orçamento participativo inscreve-se num projeto mais amplo de reforma democrática do Estado tendo a esfera pública como seu eixo. Ao colocar nas mãos da cidadania organizada as decisões sobre o orçamento, se avança na direção da socialização da política e do poder, recuperando a dimensão pública da política, perdida conforme esta se converteu na negociação de interesses privados junto ao Estado e aos governos.

Os assentamentos dos trabalhadores rurais sem terra permitem, ao mesmo tempo que uma solução econômica para a sobrevivência no campo, a afirmação da identidade dos trabalhadores mais marginalizados da história brasileira, o resgate da sua cidadania e a construção de um espaço democrático nos planos político e social. Trata-se de uma solução comunitária, coletiva, pública, antimercantil.

Estado não é, por definição nem público nem privado. Ele é um espaço de disputa entre os dois. Não um espaço vazio. Sua estrutura burocrático-repressiva condiciona a luta entre os dois. Porém, o enfrentamento estratégico se dá entre os braços privado e público.

Paralelamente surge uma nova categoria – a de “terceiro setor”, englobando as ONGs e inserindo-as num conjunto maior e mais heterogêneo ainda, com entidades que se pretendem sempre “não governamentais e não lucrativas”. Além de formas tradicionais de ajuda mútua, de movimentos sociais e associações civis, de ONGs, inclui-se também a “filantropia empresarial”. Um decreto de junho de 1999 da Presidência da República dispõe a qualificação das chamadas “Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)”.

A introdução de políticas neoliberais durante a década de 1980 introduzirá um novo elemento à polaridade Estado-sociedade civil – o mercado. Conforme a democratização possibilitava aos movimentos sociais encontrar seu próprio espaço institucional – da fundação das centrais sindicais ao reconhecimento de movimentos como os dos negros, das mulheres, dos indígenas, dos camponeses, entre tantos outros –, as ONGs foram sendo deslocadas de suas funções originais. Se o que caracterizava a relação entre ONGs e movimentos sociais num primeiro momento era a assessoria que concediam a estes, a palavra-chave passou a ser parceria, deslocando-se estas para relações com governos, instituições de financiamento internacionais e empresas privadas.

A democratização desvia a atenção dos financiadores internacionais do Brasil – e da América Latina – para outras regiões do mundo, gerando uma crise financeira, ao lado de uma crise de identidade, com redução do seu número de quadros, redimensionamento dos seus níveis de atuação – reconcentrando-se no nível local – e ampliando suas relações com organismos governamentais e empresas privadas, além de agências internacionais, como o Banco Mundial, estendendo a venda de produtos e serviços, em particular a órgãos governamentais e fontes de financiamento internacionais.

Coincidiram nessa operação setores remanescentes da resistência à ditadura com setores neoliberais, na oposição ao Estado e ao estatal, confundindo-se na categoria genérica de sociedade civil. Essa concepção terminou sendo funcional à hegemonia liberal, na política e na economia, reciclando o papel das ONGs, debilitando o protagonismo dos movimentos sociais e das forças políticas e civis, ao deslocar o público e, com ele, a esfera pública, os interesses públicos e os temas conexos, como a reforma democrática do Estado.

A atenção dada, desde os anos 1980, pelo Banco Mundial às organizações não governamentais foi reforçada pelo retorno dos exilados políticos, que trouxeram vínculos com ONGs especialmente europeias – de direitos humanos, feministas, ecológicas, entre outras surgidas no Brasil “de costas para o Estado e de frente para os movimentos”, durante a ditadura militar, ocupando e abrindo espaços para movimentos sociais, as ONGs afirmavam um ideal de autonomia perante o Estado. Uma autonomia que posteriormente ganharia caráter ambivalente, conforme retornasse a democracia política ao país.

Referências

Bobbio, Norberto. Stato, governo, società. Turim: Einaudi, 2002.

Bobbio, Norberto. O conceito de sociedade civil. Rio de Janeiro: Graal, 1987.

Bobbio, Norberto. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense, 1988.

Centre Tricontinental. Les ONG: instruments du néo-libéralisme ou alternatives populaires? Paris: L’Harmattan, 1998.

Centre Tricontinental. Société civil: lieu des luttes sociales. Paris: L’Harmattan, 1998.

Fedozzi, Luciano. Orçamento participativo. Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 1999.

Sader, Emir. Que Brasil é Esse? São Paulo: Atual, 2000.

Sader, Emir. A vingança da história. São Paulo: Boitempo Editorial, 2003.

*Emir Sader é professor aposentado do Departamento de Sociologia da USP e autor, entre outros livros, de A nova toupeira: os caminhos da esquerda latino-americana (Boitempo). [https://amzn.to/47nfndr]

Este artigo não representa obrigatoriamente a opinião do Viomundo