Enfrentamento das emergências em saúde pública no contexto do reposicionamento institucional da Fundação Oswaldo Cruz
Por Geandro Ferreira Pinheiro*, em seu blog
Uma necessidade real, uma resposta errada
A criação de uma estrutura nacional voltada à preparação e à resposta a emergências em saúde pública (incluindo as derivadas da emergência climática) é uma necessidade real.
A emergência climática, a pandemia de Covid-19, a crise humanitária dos povos indígenas, a exemplo da emergência em saúde pública de importância nacional (ESPIN) no território Yanomami; as arboviroses, os surtos de Mpox, Oropouche e influenza aviária, a recorrência de doenças emergentes e reemergentes e de surtos epidêmicos, o avanço da liberação e do uso de agrotóxicos, a contaminação por mercúrio decorrente dos garimpos, a degradação e os desastres socioambientais, a intensificação das desigualdades e da precarização do trabalho e dos territórios, e a fragilidade crônica da Vigilância em Saúde no Brasil, mesmo diante da importante publicação da Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS), demonstram que o país precisa, com urgência, de uma capacidade pública, permanente, robusta, integrada, federativa e tecnicamente qualificada para enfrentar emergências em saúde pública.
Logo, a criação de um Centro Brasileiro de Enfrentamento às Emergências em Saúde Pública (CBESP ou FECBESP — Fundação Estatal Centro Brasileiro de Enfrentamento às Emergências em Saúde Pública, como está no projeto) é um dos pontos centrais do debate atualmente em curso no Congresso Interno da Fiocruz.
Não se trata sequer de novidade histórica. A própria Fiocruz nasceu, em 1900, como uma espécie de “Centro Brasileiro de Enfrentamento às Emergências em Saúde Pública”, antes mesmo de existir essa formulação contemporânea, visto que foi criada para debelar a peste bubônica, a febre amarela e a varíola, que ameaçavam, ao mesmo tempo, a saúde das populações e as exportações do país.
Ao longo de sua história, a Fiocruz cresceu e se consolidou enfrentando endemias e epidemias, produzindo conhecimento, tecnologias, vacinas, soros, medicamentos, formação, vigilância, cooperação e políticas públicas. Se há uma instituição pública brasileira com legitimidade histórica, densidade técnico-científica e capilaridade nacional para ocupar o centro dessa política, essa instituição é a Fiocruz.
Por isso mesmo, é preciso dizer com todas as letras: ninguém que defenda o SUS, a Fiocruz e a saúde pública brasileira deveria ser contrário à existência de uma política nacional de enfrentamento às emergências em saúde pública, nem ao fato de a Fiocruz ter papel central nessa política.
Não é essa a disputa. Transformar o debate em “quem é a favor” e “quem é contra” a um centro de emergências é construir um espantalho, uma versão simplificada e derrotável do argumento alheio, montada apenas para ser incendiada em público.
A pergunta que precisa ser respondida não é se deve existir um centro de enfrentamento às emergências, mas se o desenho institucional concreto proposto, a subsidiária FECBESP, tal como aparece no Anteprojeto de Lei (APL) de reposicionamento institucional da Fiocruz, fortalece a integralidade da Fundação ou instala nela um corpo estranho, sem articulação orgânica com suas unidades, sem avaliação de riscos e sem salvaguardas.
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O desenho institucional: uma estrutura do Ministério abrigada juridicamente na Fiocruz
O desenho do APL indica que a FECBESP estará na Fiocruz de modo frágil e instrumental.
Sua sede, escritório central e foro serão na capital federal. Seu Conselho Curador, composto por nove membros, será presidido pelo titular do órgão de Vigilância em Saúde e Ambiente do Ministério da Saúde, e não pela Presidência da Fiocruz.
A governança da FECBESP inclui, além do titular da Vigilância em Saúde, um representante do Conselho Nacional de Saúde, o presidente do CONASS, o presidente do CONASEMS e apenas um membro do Conselho Deliberativo da Fiocruz. A escolha de seu Diretor-Presidente depende do Conselho Curador e de manifestações de “não objeção” da Presidência da Fiocruz e do titular da Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde.
Em termos políticos, a FECBESP parece menos uma estrutura orgânica da Fiocruz e mais uma estrutura do Ministério da Saúde abrigada juridicamente na Fundação.
É aqui que a metáfora do pássaro chupim é potente, uma estrutura que ocupa o ninho institucional da Fiocruz, utiliza seu nome, sua legitimidade, sua história e sua densidade técnico-científica, mas é concebida com governança própria, lógica própria e comando predominantemente externo.
Isso ofende a governança democrática da Fiocruz. Também pode concorrer com estruturas já existentes nas áreas de vigilância, laboratórios de referência, atenção, pesquisa, produção, informação, comunicação e emergências sanitárias que já integram a Fundação.
Quem apresenta o centro e como ele se torna mais conhecido
Há um dado político que não pode ser tratado como mero detalhe protocolar.
A proposta de criação de um CBESP tem sido apresentada à imprensa e ao público há algum tempo pelo Instituto Todos pela Saúde (ITpS).
Em entrevista à Agência Brasil (agência de notícias do governo federal), publicada em junho de 2026, Gerson Penna, atual diretor-presidente do ITpS, detalha a criação do centro mais do que qualquer reles pessoa da Fiocruz jamais saberia fazer.
É revelador, e até um tanto escandaloso, que um centro de emergências cujo escopo, finalidade e desenho institucional estão sendo formulados para operar dentro da Fiocruz seja mais conhecido, explicado e divulgado pela voz do presidente de um instituto privado do que pelas instâncias democráticas da própria Fiocruz, onde supostamente será instituído.
Quando a comunidade Fiocruz sabe menos sobre os riscos, o desenho e as salvaguardas de uma estrutura que usará seu nome do que sabem atores externos que circulam entre o instituto privado, o governo e a imprensa, o problema deixa de ser apenas de comunicação institucional. Passa a ser um problema de democracia institucional. Quem formula a política, quem a anuncia, quem a legitima e quem, só depois, é chamado a debater o que já chega pronto.
A porta giratória entre a Fiocruz, o ITpS e o Ministério da Saúde
Esse deslocamento se aprofunda quando se examina a composição do ITpS.
Gerson Penna, hoje diretor-presidente do instituto, é ex-diretor da Fiocruz Brasília e ex-secretário de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde.
Mariângela Simão, que hoje ocupa a titularidade da Secretaria de Vigilância em Saúde e Ambiente (SVSA) do Ministério da Saúde (órgão cujo titular, pelo desenho do APL, presidirá o Conselho Curador da FECBESP), exercia, até pouco antes de assumir funções no Ministério, o cargo de diretora-presidente do ITpS, tendo deixado formalmente o instituto para assumir a Secretaria, segundo comunicado do próprio ITpS.
Há diversas personagens ligadas à Fiocruz que também integram os conselhos e órgãos do ITpS. Não se trata de um cruzamento pontual, mas de um padrão. Dirigentes que circulam entre a Fiocruz, o instituto privado que formulou a proposta do centro e o órgão do Ministério da Saúde que, pelo próprio texto do APL, presidirá sua governança.
É previsível a objeção, já ensaiada em conversas informais e reiterada diversas vezes no último seminário do Congresso Interno, de que apontar esses cruzamentos é fazer uma crítica ad hominem, atacar “grandes figuras” e nomes de prestígio da Fundação, como se estivéssemos julgando trajetórias pessoais ou colocando em dúvida a competência técnica de pesquisadores reconhecidos.
Não é esse o ponto. Essa acusação funciona, ela própria, como uma forma de blindar a discussão institucional ao transformá-la em ofensa pessoal. O problema não são as pessoas.
O problema são as contradições estruturais nas relações entre uma associação privada que se apresenta cinicamente como “sem fins lucrativos” e o aparelho de Estado, quando essa associação formula, explica publicamente e ajuda a desenhar a governança de uma política que vai gerir recursos públicos, patrimônio público e trabalhadores públicos dentro de uma instituição estatal.
Reconhecer a competência técnica individual não dispensa a pergunta institucional. Que circuitos formulam as políticas públicas? Quem define o problema, quem desenha a solução, quem a apresenta, quem a legitima, quem decide e, ao final, quem controla?
Um instrumento a mais no ecossistema de poder do Ministério da Saúde
Esse quadro não deve ser lido como um esquema pessoal do ministro, nem como uma “captura” externa da Fiocruz por um indivíduo. Seria, aliás, a mesma armadilha de personalização que rejeitamos no tópico anterior.
É mais preciso, e mais grave, descrevê-lo como mais uma peça de uma arquitetura instrumental já em funcionamento no Ministério da Saúde.
Uma rede de instrumentos jurídico-institucionais que inclui o PROADI-SUS, a AgSUS, a EBSERH/HU-Brasil, o Grupo Hospitalar Conceição, a própria Fiotec (fundação de apoio já vinculada à Fiocruz) e a OPAS, à qual se somam parcerias estruturadas com institutos e fundações privadas, como o IEPS (Instituto de Estudos para Políticas de Saúde), o próprio ITpS e a FGV (Fundação Getúlio Vargas).
Nesse arranjo, o Ministério mantém a centralidade estratégica e a coordenação, enquanto a execução, a formação e a operação cotidiana das políticas são deslocadas para entes híbridos ou privados, apresentados sempre como soluções técnicas inevitáveis diante de crises que decorrem, em larga medida, do próprio estrangulamento histórico da estrutura pública direta.
A circulação de quadros entre o Ministério e esses institutos e fundações não é exceção, é regra. A passagem de Mariângela Simão da presidência do ITpS para a titularidade da SVSA, secretaria que, pelo desenho do APL, presidirá o Conselho Curador da FECBESP, é apenas um exemplo desse padrão.
Instituições desse tipo, que não editam portarias nem executam orçamento, mas definem diagnósticos, produzem consensos técnicos e delimitam o horizonte do que é apresentado como “realista”, vêm sendo descritas na literatura da sociologia política como aparelhos privados de hegemonia (APHs).
Essa é uma chave útil para entender por que o papel do ITpS na formulação do CBESP importa institucionalmente, para além da biografia de qualquer um de seus quadros.
Segundo seu site (https://www.itps.org.br/), a Fundação Itaú é uma associada mantenedora. Quais são os interesses e os riscos relacionados ao apoio de um banco e à financeirização da saúde?
Há também uma continuidade histórica que merece registro, não como acusação pessoal, mas como dado sobre a engenharia institucional em curso.
Alexandre Padilha, hoje novamente à frente do Ministério da Saúde, foi o ministro que, em 2011, criou a EBSERH, a primeira grande empresa pública de direito privado a assumir a gestão de hospitais federais universitários, seguindo um roteiro já conhecido.
Primeiro, deixa-se a estrutura pública direta à míngua, sem concursos e sem financiamento estável, para depois apresentar uma solução organizacional híbrida como resposta técnica inevitável à crise que a própria inação ajudou a produzir.
A FECBESP repete esse roteiro, agora aplicado à resposta às emergências sanitárias e alojado dentro da Fiocruz.
Não se trata de atribuir a um único ministro a autoria de um projeto pessoal. A lógica atravessa governos e gestões, inclusive gestões anteriores da própria Fiocruz.
Trata-se, sim, de reconhecer que a proposta se insere em uma arquitetura instrumental mais ampla, na qual a Fiocruz corre o risco de deixar de ser uma instituição formuladora de política pública para se tornar mais um braço executor desse ecossistema híbrido de poder, ao lado da Fiotec e, agora, também pela via da FECBESP.
A integralidade como cláusula pétrea e o silêncio do artigo 16 do APL
O X Congresso Interno consagrou a integralidade institucional como cláusula pétrea da Fiocruz.
Nenhum movimento de reposicionamento institucional deve pôr em risco a unicidade da Fundação, porque sua força está exatamente na atuação integrada e coordenada de suas diversas áreas e unidades. O teste mais simples para saber se o APL respeita essa cláusula é comparar o tratamento conferido a cada uma das duas subsidiárias que ele cria.
No artigo 15, que trata das competências da FE-Bio-Manguinhos-Fiocruz, o inciso II determina expressamente que a subsidiária deve “atuar, em articulação com as demais Unidades da Fiocruz, no campo da capacitação profissional e tecnológica e da pesquisa aplicada a projetos de desenvolvimento tecnológico e inovação em saúde pública, em sua área de competência”.
É uma cláusula insuficiente, por si só, para afastar os riscos gerais da subsidiarização. Mas, ao menos, ela existe e reconhece formalmente que a nova fundação deverá articular-se com o restante da Fiocruz.
Já no artigo 16, que define as competências da FECBESP-Fiocruz (prestar serviços especializados no enfrentamento de emergências, organizar e gerir meios para responder a surtos, epidemias e pandemias, assessorar tecnicamente a Vigilância em Saúde do Ministério e apoiar a inteligência epidêmica), essa cláusula de articulação simplesmente não existe.
O dispositivo que obriga a fundação subsidiária de Bio-Manguinhos a se articular com as demais unidades da Fiocruz não tem equivalente no artigo que define o que a FECBESP fará. Uma fundação subsidiária afirma que atuará de forma articulada. A outra é omissa nesse sentido. Não determina que ela se articule.
Essa omissão não é um detalhe redacional. Ela revela a natureza do arranjo. Uma estrutura de emergências em saúde pública dentro da Fiocruz, mas sem obrigação legal de integração orgânica com a Fundação, seus laboratórios de referência, sua Coordenação de Vigilância em Saúde, seus institutos nacionais, suas unidades regionais, sua rede de informação e comunicação, suas escolas e suas fábricas, é uma contradição em termos.
E é exatamente aí que a emergência sanitária, tratada dessa forma, deixa de ser um reforço da integralidade institucional e passa a ser um corpo estranho, um vetor de fragmentação disfarçado de resposta a uma necessidade legítima.
Nenhuma avaliação de riscos. Os truísmos do seminário
O seminário realizado em 1º de julho de 2026, no auditório de Bio-Manguinhos, voltado ao debate da proposta de criação do centro, deveria ter sido a ocasião para apresentar à comunidade Fiocruz exatamente aquilo que faltou até aqui, uma matriz dos riscos institucionais, trabalhistas, patrimoniais, jurídicos, orçamentários, federativos e sanitários da nova fundação/subsidiária.
Não apresentou quase nada disso. A exposição pública da proposta não trouxe qualquer avaliação consistente de riscos, nem explicou por que uma fundação estatal de direito privado seria superior às alternativas públicas internas à Fiocruz ou ao Ministério da Saúde, nem esclareceu como a FECBESP evitaria a sobreposição, a concorrência ou o esvaziamento das estruturas já existentes.
Mesmo as perguntas mais diretas foram respondidas com truísmos. Relatos de participantes da mesa do seminário dão conta de que, à pergunta sobre se haveria competição ou concorrência entre a FECBESP e as estruturas já existentes na Fiocruz e no SUS, a resposta foi um simples “não”, sem qualquer demonstração que a fundamentasse.
Uma resposta negativa dessa natureza, sem indicar quais dispositivos do APL impedem a sobreposição de funções, a disputa por recursos, a transferência de atividades, a competição por trabalhadores ou o esvaziamento de unidades, não constitui uma salvaguarda.
É apenas uma declaração de intenção. A Fiocruz já ouviu esse tipo de promessa antes, no debate sobre as subsidiárias em congressos anteriores, e a experiência ensinou que salvaguardas informais nem sempre sobrevivem à tramitação no Executivo e no Legislativo ou ao cotidiano dos processos institucionais.
Tempo político e o princípio da precaução institucional
Nada disso significa que a Fiocruz deva paralisar sua reflexão estratégica sobre emergências sanitárias, nem que o debate promovido pelo X Congresso Interno seja dispensável.
Significa, isso sim, que há uma diferença entre, de um lado, discutir caminhos, formular alternativas e construir consensos e, de outro, autorizar, de forma açodada, uma arquitetura institucional profundamente controversa e de difícil reversão.
O momento político recomenda que o X Congresso Interno concentre, agora, sua deliberação no bloco de maior consenso, a consolidação legal da Fiocruz pública, estatal, democrática, estratégica e de direito público, com suas competências, sua governança participativa, suas eleições internas e sua autonomia técnico-científica.
Isso corresponde, em grande medida, ao núcleo inicial do APL, até o artigo 13 (com exceção do artigo 6º, que precisa ser debatido à parte por tratar de matéria distinta).
O bloco seguinte, composto por dezenas de artigos que tratam das fundações estatais, das subsidiárias, dos contratos de gestão, do patrimônio, das receitas próprias, do regime celetista e, em particular, da FECBESP, deve permanecer em debate, com estudos comparativos, seminários e audiências públicas internas e externas, uma análise jurídica independente, uma matriz de riscos e a construção efetiva de salvaguardas.
As leis não valem apenas para o governo que as aprova. Valem também para governos futuros.
Uma estrutura concebida hoje como instrumento de fortalecimento pode, amanhã, sob outra correlação de forças, ser usada como instrumento de fragmentação, captura política, mercantilização ou privatização indireta.
É esse o núcleo do princípio da precaução institucional. Em momentos de conjuntura politicamente favorável, é justamente quando mais se deve desconfiar da pressa, porque o instrumento jurídico criado hoje poderá ser manejado amanhã por quem tiver um projeto oposto ao que atualmente o justifica.
O atalho de recursos humanos que não resolve o problema
Uma das justificativas recorrentes para a criação de subsidiárias, e da FECBESP em particular, é que elas resolveriam problemas crônicos de força de trabalho, como a dificuldade de contratar, mobilizar e reter pessoal, simbolizada, nas falas da mesa do último seminário, pelos casos de bolsistas que permanecem vinculados à instituição, em alguns casos, há até vinte anos, sob contratos precários.
O argumento é apresentado com verniz humanitário, mas não resiste ao exame. Não faz sentido aproveitar uma necessidade institucional histórica e sanitariamente reconhecida, a existência de uma política forte de enfrentamento às emergências, para resolver, por via oblíqua, um problema de recursos humanos que a própria Fiocruz e o Estado brasileiro construíram ao longo de décadas de subfinanciamento e ausência de concursos públicos.
Na prática, o atalho nem sequer resolve o problema que promete solucionar. Em uma fundação estatal de direito privado, o ingresso regular há de ocorrer por concurso público, sem qualquer priorização do bolsista em relação a qualquer outro cidadão brasileiro, sob pena de violação frontal dos princípios constitucionais da impessoalidade, da isonomia e da acessibilidade aos cargos públicos.
Um bolsista que está há vinte anos na instituição não ganha, com a subsidiária, nenhum caminho de estabilização. Terá de concorrer em igualdade de condições com qualquer outro candidato. Aliás, se está há duas décadas na Fiocruz, é muito provável que, nesse período, já tenham sido realizados diversos concursos públicos sob o RJU para a carreira da Fundação, aos quais esse mesmo trabalhador poderia, teoricamente, ter concorrido.
O problema real da precarização não é resolvido pela subsidiária. Ele apenas muda de endereço, e a promessa de resolução funciona mais como discurso de legitimação do que como solução efetiva.
Da governança ao esvaziamento do controle social
Um dos argumentos mobilizados em favor da FECBESP é que os pontos críticos levantados pela comunidade se resolveriam apenas com ajustes na “governança” e na reorganização do Conselho Curador.
Primeiramente, é importante destacar que o uso da palavra governança não é neutro. Para a Fiocruz, protagonista histórica da luta pela inserção do controle social e da participação popular no SUS, essa substituição progressiva de linguagem deveria acender um sinal de alerta.
Sabemos, a partir de teorias e manuais, que governança e controle social são coisas diferentes. Uma é um instrumento gerencial de coordenação e responsabilização. O outro, uma conquista democrática da Reforma Sanitária, que supõe disputa pública, representação social e capacidade efetiva de incidência sobre os rumos das políticas de saúde.
Mas, na prática discursiva do reposicionamento institucional, fala-se cada vez mais em governança e cada vez menos em controle social. Esse deslocamento de vocabulário expressa um deslocamento político real, um transformismo que traduz, neutraliza e esvazia a pauta do controle social na linguagem mais confortável e técnica do gerencialismo.
A pergunta “quem decide, em nome de quais interesses, sob qual controle público e com qual participação social?” vai sendo substituída por outra: “qual arranjo de governança é mais eficiente?”.
No desenho da FECBESP, essa inflexão aparece com nitidez. Um Conselho Curador de nove membros, presidido pelo Ministério, com um único assento para o Conselho Deliberativo da Fiocruz e nenhuma menção equivalente a mecanismos de controle social do SUS, à participação de usuários ou à subordinação orgânica às instâncias democráticas da Fundação. Mas, ironicamente, afirma-se que a vigilância popular em saúde será considerada no escopo de funcionamento da FECBESP.
E, falando em controle social, o que diz a ASFOC (sindicato das trabalhadoras e dos trabalhadores da Fiocruz)? Como entidade classista e de representação, é um ator central na discussão sobre a participação da força de trabalho nos espaços de “governança” das novas estruturas gestoras.
O que está realmente em jogo
A resposta pública às emergências em saúde pública deve fortalecer a Fiocruz e o SUS, não criar uma entidade paralela que dispute funções, recursos, trabalhadores, legitimidade e direção política.
Um verdadeiro Centro Brasileiro de Enfrentamento às Emergências em Saúde Pública deveria nascer da democracia institucional da Fiocruz ou ser criado no Ministério da Saúde, mediante o fortalecimento de suas historicamente débeis formas de organização.
Não deveria ser apresentado à imprensa por um instituto privado antes de ser apresentado à própria comunidade da Fiocruz. Se criado na Fiocruz, deveria ser público, estatal, integrado, por obrigação legal, às unidades e capacidades já existentes na Fundação, submetido ao controle social do SUS, financiado por orçamento público estável e sustentado por trabalhadores públicos concursados. Deveria ser construído com o tempo político recomendado pelo princípio da precaução institucional, e não sob a pressão de uma urgência fabricada.
Não se trata de recusar a existência de um centro de emergências, nem de negar a centralidade da Fiocruz nessa política.
Trata-se de recusar que essa necessidade legítima seja usada como veículo para instalar, no coração da Fundação, uma estrutura desenhada por fora, presidida por fora e sem obrigação de articulação interna. Um corpo estranho que, sob o nome da Fiocruz, responde, antes de tudo, a outra governança e a outra lógica.
Fontes
- Anteprojeto de Lei de reposicionamento institucional da Fiocruz — “APL FIOCRUZ BASE GERAL CD 040626 POS CONTRIBUICOES CONSELHEIROS VS COMUNICACAO R2 1” (versão em construção, base para seminário de 12/06/26).
- Relatório final do X Congresso Interno da Fiocruz (28/04/2026).
- Página do seminário: congressointerno.fiocruz.br.
“Seminário debate proposta de criação do Centro Brasileiro de Enfrentamento a Emergências em Saúde” (evento de 1º/07/2026, auditório de Bio-Manguinhos).
- Instituto Todos pela Saúde (ITpS) — Agência Brasil, “Brasil deverá ter centro para enfrentamento de emergências em saúde” (junho de 2026), entrevista com Gerson Penna, diretor-presidente do ITpS.
- agenciabrasil.ebc.com.br/saude/noticia/2026-06/brasil-devera-ter-centro-para-enfrentamento-de-emergencias-em-saude — entrevistados: Gerson Penna, José Gomes Temporão e Mariângela Simão.
- Instituto Todos pela Saúde (ITpS). itps.org.br/membros e itps.org.br/quem-somos.
- Instituto Todos pela Saúde (ITpS). itps.org.br/comunicacao — “Mariângela Simão deixa ITpS para assumir a Secretaria de Vigilância em Saúde e Ambiente do Ministério da Saúde”.
- gov.br/saude — “Alexandre Padilha assume Ministério da Saúde” e “Nova gestão do Ministério da Saúde” (março de 2025), nomeação simultânea de Padilha e Mariângela Simão.
- Geandro Ferreira Pinheiro. Reposicionamento institucional ou reforma da Fiocruz? Uma leitura crítica do seminário do X Congresso Interno. Disponível em https://www.viomundo.com.br/blogdasaude/geandro-ferreira-pinheiro-reposicionamento-institucional-ou-reforma-da-fiocruz.html.
- Geandro Ferreira Pinheiro. O tempo político, a responsabilidade histórica e o princípio da precaução institucional. Disponível em https://substack.com/home/post/p-201455039.
- Seminário “X Congresso Interno da Fiocruz — Centro Brasileiro de Enfrentamento às Emergências em Saúde Pública”, realizado em 1º de julho de 2026, no auditório de Bio-Manguinhos (assista em: https://www.youtube.com/watch?v=b795j0XAQAQ).
*Geandro Ferreira Pinheiro é sanitarista e membro do Fórum de Trabalhadoras e Trabalhadores da Fiocruz
Este artigo não representa obrigatoriamente a opinião do Viomundo
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