Agências reguladoras: O que se esconde por trás de um governo “técnico”

Obviamente, zelando por você

Agências reguladoras são órgãos políticos

por Gustavo Gindre, via Facebook

Sun Tzu foi um general chinês (544 a.c. a 496 a.c.) que supostamente teria escrito o mais famoso livro de estratégia militar (“Arte da guerra”) e que, nos dias de hoje, se tornou manual para quase tudo, de técnicas de vendas à administração de empresas.

Em dado momento, Sun Tzu afirma que a escolha do campo de batalha é crucial e representa uma enorme vantagem estratégica.

No início do século XXI percebemos claramente o estrago feito pela queda do Muro de Berlim (em que pese a ditadura que se escondia do lado de lá) e a avalanche neo-liberal.

Embora ainda afirmando um projeto alternativo de sociedade, as forças políticas de “esquerda” passaram a assumir os pressupostos centrais das sociedades capitalistas.

Tão arraigadas estão essas certezas que nem mais conseguem ser postas em discussão.

É nesse momento, portanto, que se descobre quem tem a vantagem estratégica de ter definido o campo onde se darão as próximas batalhas.

Feito esse nariz de cera, vamos analisar o caso das agências reguladoras.

Seus mais remotos antecedentes datam do final do século XIX, mas esse modelo só vai encontrar sua expressão madura com a crise de 29 e o remodelamento do Estado norte-americano, que ficou conhecido como New Deal.

A partir do crash da bolsa de valores, setores da academia e do governo começaram a construir um discurso que via, na origem da crise, um Estado fraco e incapaz de lidar com os grandes interesses privados.

Curiosamente, a alternativa a esse modelo de Estado nascido com a Constituição de 1787 vai ser buscada justamente nos “pais fundadores” ou mais especificamente na Tese 10 dos Federalist Papers, talvez o texto político mais influente da história norte-americana.

Nesse artigo, James Madison (o principal teórico por detrás da Constituição e o quarto presidente dos Estados Unidos) reconhece que, numa república, inevitavelmente surgirão facções defendendo diferentes posições.

Reconhece, também, que o principal motor do surgimento de facções é a desigualdade econômica.

E, seguindo o pessimismo antropológico que Madison adquirira da obra de David Hume, o surgimento de diferentes facções é visto como um problema a ser evitado.

Por isso, inclusive, Madison afirma que está propondo uma república e não uma democracia!

Os teóricos do New Deal vão beber nesse horror ao facciocismo, e por extensão à própria política, para propor uma instância do aparelho de Estado que fosse eminentemente técnica e “neutra”, livre de pressões do mercado.

Um Estado forte, mas apolítico.

Daí surgem as agências reguladoras que, anos depois, Reagan tentará combater através da criação de um organismo (Office of Management and Budget – OMB) capaz de limitar-lhes a autonomia financeira.

Brasil

É fato que as agências reguladoras chegaram no Brasil em um contexto totalmente diverso do New Deal norte-americano.

Ao invés de mais Estado, o momento era justamente o oposto, de menos Estado.

Por outro lado, embora as agências reguladoras tenham sido introduzidas no Brasil de forma incompleta e deturpada, o discurso oficial sempre teve como “ideal” o modelo de regulação praticado nos Estados Unidos e que, a partir dos anos 80, passou a ser exportado para a Europa e outros países ditos desenvolvidos.

Atualmente, através de um programa administrado pela Casa Civil (Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – Pro-Reg), pesquisadores da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) ensinam técnicos brasileiros (inclusive com cursos em Washington) sobre as “melhores práticas regulatórias”.

O mais curioso é perceber como o modelo norte-americano de regulação passou a ser assumido como um ideal inclusive por expressivos setores da esquerda, incapazes de pensar um modelo alternativo de regulação e, conseqüentemente, de Estado.

O mesmo ocorre na Europa, onde social-democratas e socialistas disputam com conservadores o privilégio de serem vistos pelo mercado como administradores “responsáveis” e capazes de melhor administrar o atual modelo econômico.

Tanto aqui quanto lá, as políticas compensatórias e as ações afirmativas são o mais longe que o discurso dito progressista se permite ir.

Legado do capitalismo

É óbvio que nem tudo o que nos legou o capitalismo deve ser jogado no lixo.

Podemos encontrar na proposta das agências reguladoras uma demanda por impessoalidade, que é essencial ao desenvolvimento de sociedades baseadas em mercado, mas que pode ser reaproveitado como importante instrumento de combate ao patrimonialismo típico do capitalismo periférico.

Questões como mandatos fixos, cargos comissionados ocupados por servidores públicos concursados, previsibilidade das ações, regras de transparência (publicar as agendas dos diretores, reuniões de diretoria transmitidas pela Internet), consultas e audiências públicas e autonomia financeira (orçamentos não contingenciáveis), entre outros, devem ser considerados como meios que transcenderam os fins para os quais foram criados e ser incorporados a um projeto de superação do capitalismo.

Aliás, em relação a essas questões, é forçoso reconhecer que nossas agências reguladoras estão muito distantes do ideal.

No geral, sofrem de aparelhamento político, um baixíssimo grau de transparência e previsibilidade e têm suas autonomias financeiras castradas por seguidos contingenciamentos orçamentários.

Política não é palavrão

Por outro lado, defendo que, no seu cerne, as agências reguladoras representam uma visão de Estado que deve ser combatida por aqueles que militam por uma outra sociedade possível.

Isso porque a base ideológica das agências reguladoras afirma a política como algo essencialmente ruim, fadada a provocar o dissenso e marcada por projetos egoístas de sociedade.

Assim, quanto mais “técnica” e “neutra” for uma agência reguladora, melhor.

Ocorre que essa visão é, ao mesmo tempo, um embuste e um problema.

Um embuste porque nada feito por seres humanos pode ser despossuído de visões de mundo, de ideologias e de política.

Essa característica é fundante do ser humano e lutar para evitá-la é negar aquilo que nos permitiu constituir sociedades. Urge, portanto, resgatar o espaço nobre que a política deve ter no mundo contemporâneo.

E, ao mesmo tempo, tal visão é um problema para a democracia porque, incapaz de construir algo que seja realmente “neutro”, termina-se por empurrar a política para o submundo do lobby de bastidor.

Ela não deixa de existir, como gostaria a utopia liberal.

Mas, sem um lócus próprio para seu exercício, a política termina sendo praticada apenas por aqueles que dispõem de recursos financeiros para realizar o jogo de cooptação.

A única chance dos setores contra-hegemônicos é lutar contra o mito da regulação “técnica” e “neutra” e exigir que as agências reguladoras reconheçam os diferentes projetos políticos existentes na sociedade.

E, ao mesmo tempo, reconhecer que não existe técnica sem política e vice-versa.

Uma visão técnica sempre expressa um projeto política, mesmo que inconsciente, e o melhor para a democracia é que essa relação entre técnica e política seja feita abertamente.

Propostas

No atual estrutura das agências reguladoras, afirmar a importância da política e do embate entre as diferentes visões de mundo passa por pelo menos três mudanças importantes.

Em primeiro lugar, a escolha dos diretores deve estar vinculada a um projeto de agência reguladora.

Hoje, exceto pelas perguntas pro-forma das sabatinas do Senado, escolhe-se uma pessoa, sem saber ao certo qual a sua visão sobre o mercado regulado e que tipo de posturas ela pretende adotar depois de empossada.

Portanto, é preciso criar um modelo de “programa de mandato”, com objetivos e metas que possam vincular o diretor indicado a uma determinada conduta regulatória e que permita que a sociedade civil acompanhe e cobre o desempenho dos dirigentes das agências reguladoras.

Em segundo lugar, é fundamental criar instâncias internas às agências reguladoras que absorvam as diferentes visões existentes na sociedade e sejam capazes de institucionalizar o conflito e o lobby dos diferentes pontos de vista.

Conselhos consultivos e câmaras técnicas podem ser o embrião destas novas instâncias no interior das agências regulatórias.

Mas, o ponto de partida dessa mudança é reconhecer o mito do profissional “neutro” e “técnico” exercendo seu papel de regulador.

Quanto mais transparente, aberta e porosa ao debate com a sociedade, melhor será a regulação.

Isso pressupõe assumir que existem diferentes visões sobre o desenvolvimento de cada mercado e, em uma sociedade de classes, sempre haverá vencedores e perdedores.

Buscar uma situação quimérica onde todos ganham é a melhor forma para enganar um dos lados envolvidos.

O terceiro ponto, e talvez o mais polêmico, passa por acabar com o modelo de mandatos não coincidentes dos diretores das agências reguladoras.

O objetivo dessa não coincidência é neutralizar as eleições e as trocas de governo, tornando inúteis os diferentes programas partidários.

Assim, um presidente de esquerda poderia conviver por anos com diretores de agências reguladoras indicados por partidos de direita.

O mito por detrás dessa proposta é que tais diretores representam políticas de “Estado” e não de “governo” embora ninguém saiba ao certo apontar onde está a fronteira entre uma e outra.

Vale lembrar ao leitor que não se trata de negar as regras de impessoalidade, como mandatos fixos, orçamentos não contingenciáveis, cargos comissionados para servidores concursados e maior transparência.

Pelo contrário, é preciso reforçar tais condutas regulatórias.

Mas, ao mesmo tempo, é preciso reconhecer que agências reguladoras são instâncias do Executivo e que o eleitor que vota na mudança tem o direito de ver a mudança sendo implementada.

O corolário das tais “políticas de Estado” é a descrença na própria política, experimentada pelas populações dos países ditos desenvolvidos.

O eleitor francês sabe, por exemplo, que trocar Sarkozy por Hollande acaba redundando em pouquíssimas mudanças essenciais na condução das “políticas de Estado”.

Por isso, defendo que o presidente da República eleito deva ter o direito de indicar a maioria dos membros das diretorias das agências reguladoras, que, por sua vez, só poderão nomear seus assessores diretos e terão mandatos fixos.

No momento em que se discute a “independência” do Banco Central, é preciso dizer com todas as letras que tal independência em relação ao poder político representa, na prática, a submissão aos interesses econômicos, escorada na balela da neutralidade.

Repensar o Estado brasileiro passa, então, por questionar as agências reguladoras e a própria concepção de política que temos.

No lugar de Madison, faz-se necessário pensar uma teoria gramsciniana da regulação, entendendo a “técnica” como um campo de disputa e construção de hegemonias.

O texto acima cai melhor se lido com:

Agências de classificação de risco: Endividar para privatizar